De acuerdo a información de la Subsecretaría de Previsión Social, en Chile existen 2,2 millones de trabajadores independientes, de los que 985.000 emiten boletas de honorarios. De este total, un 67,5% se desempeñan en el sector privado y el restante, 32,5 por ciento laboran en el ámbito público.
Precisamente hacia este sector apunta un reciente dictamen de la Contraloría General de la República (CGR), el que reinterpreta el artículo 11° de la ley N°18.834 sobre estatuto administrativo, además del artículo 4° de la ley N°18.883 sobre estatuto administrativo para funcionarios municipales y que sentencia el fin de los contratos a honorarios para los funcionarios públicos habituales y permanentes.
“La aludida normativa fue concebida originalmente para contratar a expertos que colaborasen con la gestión de la administración y así contribuir al ejercicio de una mejor función pública, lo que suponía que esa pericia no se encontraba entre los funcionarios que prestaban servicios de manera habitual en la institución, o bien que se trataba de un conocimiento específico que no era propio de la gestión habitual del organismo”, indica el documento realizado por el contralor, Jorge Bermúdez.
De este modo, complementa que la normativa vigente planteó la contratación a honorarios para apoyar temporalmente al personal cuando se enfrentaran situaciones excepcionales que imposibilitaran hacerse cargo de las labores habituales con la dotación de planta y a contrata, la que resultaba insuficiente frente a ese aumento circunstancial de la actividad administrativa.
Precarización
No obstante, la situación de los contratados a honorarios por la administración del estado ha venido experimentando cambios a lo largo del tiempo, que paulatinamente se han traducido en una precarización de la condición de quienes sirven en dicha calidad jurídica, al tenor de una legislación que no ha sido adecuadamente actualizada frente a una realidad que ha variado ostensiblemente desde la época de su dictación.
Agrega el dictamen que como han demostrado los hechos, ante la anacrónica composición de la planta de personal de un servicio o una insuficiente dotación a contrata o frente al incremento del volumen y complejidad de sus tareas habituales, en lugar de generar las correspondientes modificaciones legales a fin de aumentar su dotación de funcionarios, se suele acudir a las contrataciones de personal a honorarios.
“Dichas contrataciones constituyen una figura precaria, puesto que a pesar de ser esencialmente transitorias, en la mayoría de los casos terminan por extenderse en el tiempo de manera tal que la persona contratada a honorarios se torna en un servidor permanente, pero sujeto a un régimen jurídico normalmente más desventajoso que el resto de quienes se desempeñan en el pertinente organismo, cumpliendo habitualmente idénticas funciones. Esa condición de precariedad se advierte en múltiples dimensiones del vínculo contractual”, afirma.
En conclusión, la sentencia señala que las autoridades correspondientes deberán adoptar las disposiciones que procedan a fin de dar la debida y oportuna publicidad a las presentes instrucciones al interior del organismo particular y asimismo, velar por su cumplimiento.
“En este contexto, corresponderá a cada institución dar cumplimiento al presente dictamen especialmente al proponer a la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, el presupuesto que requiera para el siguiente ejercicio presupuestario. Lo mismo regirá para las municipalidades y otros órganos que definan su propio presupuesto fundamentalmente en el proceso de elaboración de su próximo presupuesto”, manifiesta.
Decisión que sorprendió a varios debido a que la entidad fiscalizadora habría entrado a un ámbito de políticas públicas que supuestamente no le competerían.
Es una solicitud de los mismos municipios
Consultado el alcalde de La Serena, Roberto Jacob, sostuvo que “el contrato a honorarios no debería existir, porque no está en igualdad de condiciones que los contratados de planta. Por lo tanto, ellos tienen que pagarse su previsión, hacer cosas que nosotros si hacemos con los contrata y los de planta, porque así lo indica la ley. Ahora, me parece muy bien que la Contraloría haga esta exigencia, porque creo que todos los trabajadores deberían estar en la misma condición contractual”.
En este sentido, reveló que durante su administración casi todos los funcionarios que estaban a honorarios han tenido la posibilidad de pasar a contrata o postular a planta. “En todo caso, a los trabajadores a honorarios los tenemos casi en las mismas condiciones que los trabajadores de contrata y planta (…) no es posible que existan funcionarios de primera, segunda y tercera clase”, añadió el edil.
En tanto, desde la Municipalidad de Coquimbo, la abogada del departamento de salud, Carolina Bravo, explicó que la sentencia aplicará para las contrataciones efectuadas a contar de su fecha de emisión. Respecto a los honorarios que ya existen, dijo que “se pueden mantener así por todo el año 2022, aquellos que ya tenían esa calidad al 31 de diciembre pasado. Ahora, para el 2023, ya no podrían existir y deberían pasar a plazo fijo”.
Eso sí, la jurista lamentó que la decisión de la entidad fiscalizadora, no se refiera “específicamente a la salud primaria y lo más probable es que tenga que emitir un nuevo dictamen, aclarando cómo este nuevo criterio afectará a la salud primaria y a los prestadores que se contratan por convenios con el Servicio de Salud Coquimbo”.
Por su parte, el alcalde de Monte Patria, Cristian Herrera, primero que todo, aseguró que la sentencia va en la línea de lo que tiene que ser justo en todos los servicios públicos. “No puede ser que el estado sea el peor empleador que existe, haciendo diferenciación entre funcionarios de primera y segunda categoría. Creo que por una justicia social, es importante que nuestro país avance en tener trabajadores en el servicio público que tengan las garantías y los derechos que el resto de los trabajadores que son a planta y a contrata, ya tienen”, complementó.
De esta manera, el edil aseveró que es una decisión que aplauden, pero que tiene que venir asociada con recursos económicos y en lo concerniente, esperan que el ejecutivo gestione las soluciones para implementar este dictamen y que lleguen los recursos suficientes para que todos los funcionarios a honorarios pasen a contrata.
“Además, hay convenios que son importantes y que la Contraloría debe decir que vamos a hacer con ellos, por ejemplo, con el Servicio de Salud Coquimbo en la contratación de profesionales para atender la emergencia del COVID-19. Trabajadores a los que tenemos que contratar a honorarios porque así vienen los convenios. Entonces, hay mucho que debatir y analizar aún”, agregó.
Mientras tanto, el alcalde de Vicuña. Rafael Vera, indicó que esta sentencia responde a una solicitud que han llevado a cabo los municipios desde hace mucho tiempo, por cuanto no es posible que haya tantos trabajadores a honorarios. “Nos gustaría que no existieran, que fueran todos de planta y a contrata (…) es una iniciativa muy positiva, pero impracticable en las condiciones que actualmente estamos”, especificó.
En lo relativo, puntualizó que el estado debería entregar más recursos. Todavía más, afirmó que se podría generar la contradicción de que la CGR no espere que despidamos a nadie y nos obligue el 2023, a pasar a los funcionarios a contrata, pero al pasarlos a esta modalidad, se superen los porcentajes que esta misma entidad nos ha dado”.
“Sino, esto significaría el despido masivo de estos trabajadores, me imagino que no es lo que quiere esta instancia y no es lo que queremos nosotros porque necesitamos a los funcionarios que tenemos”, dijo.
Por último, el alcalde de La Higuera, Yerko Galleguillos, fue tajante y así es como aseveró que el dictamen “es una medida bastante alejada de la realidad de los pequeños municipios como el nuestro, donde nuestra planta es muy limitada y en consecuencia, la contrata también”.
Recurso de reconsideración
A través de un recurso de reconsideración firmado por el presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM), Carlos Cuadrado y dirigido a la CGR, la entidad indica que el organismo fiscalizador tiene una función interpretativa de la normativa vigente, sin embargo, no posee las facultades para crear este sistema de traspaso de personas de una categoría contractual a otra.
“Ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias corresponde que el ente contralor busque solucionar por la vía de un dictamen una situación de suyo compleja pero que requiere una solución legal. La invocación genérica a un principio de ‘primacía de la realidad’ en el ámbito público no puede pasar por sobre los límites constitucionales y legales a que está sujeto su actuar. Lo contrario implica sentar un precedente extremadamente peligroso”, complementa.
Con relación al fondo de la problemática que la Contraloría General de la República busca solucionar, el recurso afirma que indiscutiblemente existe una urgencia por reformar los estatutos administrativos que actualmente rigen en la administración estatal, ya sea en pos de aplicar las normas del Código del Trabajo o mediante la incorporación de contrata especial al subtítulo 21, ítem 04, asignación 004, esto ya que la jurisprudencia de los tribunales de justicia así lo ha concluido y ciertamente una solución así se condice mucho mejor con el principio de primacía de la realidad invocado por el contralor.
“Cualquiera de estas opciones son posibles u otras que cree el legislador, pero respetando las competencias de cada uno de los órganos del Estado y no invadiendo competencias ajenas”, agrega.